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新闻快讯
 
以用途管制为导向健全农村土地管理制度
发布人:国土资源网     来源:     点击次数:1984
1月31日,2010年中央一号文件正式公布,其中,“有序推进农村土地管理制度改革”成为今年一号文件的亮点之一。

  中国的改革始于1978年农村土地制度改革,随着我国工业化、城市化、现代化建设速度加快,中国的改革又回到了农村土地制度改革,而惟有严格规范的农村土地管理制度才能使改革有序进行,我国的城乡统筹发展才能得以落实。

  本期大课堂约请中国人民大学土地管理系教授叶剑平和青年学者金晓月主讲我国农村土地管理制度改革的相关问题。他们从我国农村土地管理制度缺失入手,分析了建立城乡统一土地市场所需要的制度条件和管理条件,提出建立以用途管制为导向、以保护产权人的权益为目标、以土地登记、土地利用、土地市场、土地保护等为主要内容的适应我国农村经济发展的土地管理制度。


  问:目前我国农村土地管理存在哪些问题?

  答:存在着多头管理、管理权限模糊、登记制度分散且不规范、市场缺位、土地相关功能越位或缺位等问题。集体土地的多头管理,一是会导致管理权限模糊,二是可能出现利益层级化,会导致农民利益被损害,不利于农村土地的合理利用和有效管理。


  问:如何理解基于用途的土地利用?

  答:土地具有多用途性,且土地的三大属性和三大功能通过不同用途的土地利用得以体现和发挥。基于用途的土地利用能最大化土地利用效率,实现土地的最优配置。具体到农村土地,应依据农地农用的原则,着重体现土地的自然属性,发挥土地的资源功能。农地利用应注重其可持续性和生态性,完善保护机制以保障国家粮食安全,建立利益协调机制以统筹兼顾“发展与保护”、“吃饭与建设”。宅基地和集体建设用地的利用要体现高效、集约,应着重体现土地的经济属性,发挥土地的资产功能。


  问:为什么要以用途管制为导向构建农村土地管理制度?

  答:我国农村土地管理制度需构建以用途管制为导向、以保护产权人的权益为目标、以土地登记、土地利用、土地市场、土地保护等为主要内容的适应我国农村经济发展的土地管理制度。就农村土地而言,在城乡统一规划的基础上对土地进行用途管制,通过土地登记实现和保障农村土地产权,构建农村土地市场,进行土地价格管理,同时利用税收和转移支付等经济手段合理分配土地收益,促进农村土地资产化和资本化。就这个社会层面而言,逐步扩大农村社会保障的覆盖面,置换农村土地社会保障功能,进一步促进土地流动和交易,以建立和完善符合市场经济及我国社会主义市场经济体制的城乡统一的农村土地管理制度。


  问:从哪些方面完善农村土地管理制度?

  答:首先,做好规划管理,建立和完善城乡统一的土地利用规划,这是用途管制的基础。其次,做好土地登记管理,不仅要注重静态的初始登记,同样需要注重动态的变更登记,以及时体现土地交易的动态性,保障土地交易中各方权利人的利益。再其次,做好农村土地市场管理,通过法律政策等进一步明确农村土地市场化改革的方向,为建立城乡统一的土地市场提供有效的服务和管理。最后,做好农村土地价格管理和土地纠纷解决。


  第一节 

   我国农村土地管理现状      在延长承包期、保障权利稳定的基础上赋予农民更多的流转权利,鼓励开展适度规模经营


  《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。

  农用地的利用和管理主要是落实农村土地承包经营制度。《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》相继修订或出台,形成了我国土地承包经营制度的法律政策体系。一直以来,党中央、国务院都强调要坚持“土地承包经营权30年不变”政策,在延长承包期、保障权利稳定的基础上赋予农民更多的流转权利,鼓励开展适度规模经营,发展现代化农业。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。由此引发承包地是否需要“永佃”的探讨。2008年7月,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台,我国林权制度改革正式启动。林权制度改革,即将承包经营制引入林地利用和管理,其主要任务是明晰产权、勘界发证、放活经营权、落实处置权、保障收益权、落实责任。

  集体建设用地,包括宅基地和用于兴办乡镇企业和乡(镇)村公共设施、公益事业建设的其他集体建设用地。农村宅基地按照“一户一宅”原则,在省、自治区、直辖市规定的面积标准范围内,集体无偿分配,村民长期使用,但其收益权和处置权受到限制。简言之,宅基地的使用为“三无”,即无偿无期限无流动。另外,鉴于我国农村社会保障体系尚不完善,宅基地同时肩负着社会保障功能。目前部分地区开展宅基地置换的试点工作,如天津东丽、浙江嘉兴等;也广泛存在着宅基地隐性流转市场,但国家严格禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅。集体建设用地进入城镇土地市场需首先转为国有土地,通过征收使集体建设用地所有权成为国有土地使用权,且一旦转为国有便不能再回复集体所有,为单一方向永久性的转变;使用权层面,法律政策规定其只能用于乡镇企业或公共基础设施,由村或乡镇集体无偿划拨无期限使用。集体建设用地流转,事实上目前并无相关法律明确予以限制或认可,相关试点一直在开展,一种形式是国土资源部直接批准的集体建设用地流转,如广东佛山、江苏苏州、安徽芜湖等,一种形式是通过“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作”开展,如天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省(市),但试点均未大面积推广。

  四荒地一般包括荒山、荒坡、荒沙、荒水。有时荒滩、荒沟等也包括在四荒地的范围内。实践中,四荒地多采取拍卖,与承包制有着本质区别。


  第二节  

基于用途管制的农村土地管理制度构建


      我国农村土地管理制度需构建以用途管制为导向、以保护产权人的权益为目标、以土地登记、土地利用、土地市场、土地保护等为主要内容的适应我国农村经济发展的土地管理制度


  正确定位土地和土地关系

  就土地本身的特性,土地包括三大属性和三大功能。土地的三大属性,即经济属性、社会属性和自然属性。经济属性,即土地是有价的,需要通过市场配置不断促进和提高其利用效率。虽然现阶段我国农村土地市场尚未建立健全,但农村土地的价值是不应被否认的。社会属性,一是土地利用要保证土地使用者之间的公平,二是鉴于我国农村社会保障体系尚不完善,城乡二元结构仍然存在,农村土地在一定程度上还需发挥社会保障、政治稳定的作用。自然属性,即要求土地利用的永续性。

  土地的三大功能。土地的三大功能,即资源、资产和资本功能。土地的资源功能要求有效地配置土地资源,合理利用土地,发挥其生态功能,实现可持续利用。土地的资产功能要求土地具有可交易性和能交易性,土地资产是具有显化价值的土地,激活土地资产,要求明晰土地产权,建立和完善土地市场。土地资本的功能即通过土地融资的功能,如进行土地抵押、土地证券化等。

  土地关系,包括人与土地(自然)的关系和人与人的关系。对待土地关系需摆脱传统的“就土地论土地”的简单思维,通过系统和综合的视角,即土地需要与人力、资本、技术、制度相结合。土地与人力、资本、技术相融合,即土地利用,是土地关系中人与土地(自然)关系的体现。土地与制度的融合形成土地制度,是土地关系中人与人关系的体现。

  土地利用要求体现和发挥土地三大属性和三大功能,土地利用对土地制度的变革提出需求,土地制度引导和保障土地的合理有效利用。

  基于用途的土地利用

  土地利用应基于土地用途。土地具有多用途性,且土地的三大属性和三大功能通过不同用途的土地利用得以体现和发挥。基于用途的土地利用能最大化土地利用效率,实现土地的最优配置。

  具体到农村土地,农地应依据农地农用的原则,着重体现土地的自然属性,发挥土地的资源功能。农地利用应注重其可持续性和生态性,完善保护机制以保障国家粮食安全,建立利益协调机制以统筹兼顾“发展与保护”、“吃饭与建设”。宅基地和集体建设用地的利用目标为高效、集约,应着重体现土地的经济属性,发挥土地的资产功能,有条件的地区,还可允许土地抵押等,加深土地与资本的融合,进一步发挥土地的资本功能。

  基于用途管制的土地管理制度

  土地制度引导和保障土地合理有效利用。土地的合理有效利用需要土地制度予以引导和保障。土地制度分为土地产权制度和土地管理制度两个层次,两者相辅相成。土地产权制度是土地制度的核心,就我国可具体分为所有权制度和使用权制度。土地产权的合理设置和明晰界定决定着我国土地制度改革的未来走向,指引着土地管理制度的变革,土地管理制度影响土地产权制度的实现,决定着土地产权制度能否按照设计初衷发挥绩效。

  解决我国农村土地问题,需特别区分土地制度的产权层面和管理层面。有的问题产生于农村土地产权体系的设计,有的问题产生于具体土地管理缺位,如果是因管理不完善造成的问题而归因于整个农村土地制度,显然有失偏颇。就放开集体土地市场后会否导致耕地锐减、建设用地激增、直接影响城市土地市场等问题,笔者认为就是管理层面的问题。如果只是简单地“还权于集体”,没有相应的土地管理加以保障,集体为了短期利益可能出现“集体寻租”现象,但集体土地市场化改革应是一个系统工程,一项制度的建立需要许多配套法规和管理措施的保护和实施。

  由此,就产权层面,目前我国农村土地制度未来的走向是正确的,应坚持农村集体土地制度,在界定集体土地产权权利束的基础上,培育和发展农村土地市场,推进农村土地市场化改革。就管理层面,需要适应农村生产力水平,完善农村土地管理,建立和完善城乡统一的与城市化、现代化、规模化、集约化相适应的农村土地管理制度。

  建立基于用途管制的土地管理制度。完善我国农村土地管理制度,有“一条主线、两个关键点”,一条主线是农村土地的市场化改革,两个关键点是保障产权人权益和用途管制。

  我国农村土地管理制度需构建以用途管制为导向、以保护产权人的权益为目标、适应我国农村经济发展的以土地登记、土地利用、土地市场、土地保护等为主要内容的土地管理制度。就农村土地而言,在城乡统一规划的基础上对土地进行用途管制,通过土地登记实现和保障农村土地产权,构建农村土地市场,进行土地价格管理,同时利用税收和转移支付等经济手段合理分配土地收益,促进农村土地资产化和资本化。就这个社会层面而言,逐步扩大农村社会保障的覆盖面,置换农村土地社会保障功能,进一步促进土地流动和交易,以建立和完善符合市场经济及我国社会主义市场经济制度的城乡统一的农村土地管理制度。


 第三节  

   我国农村土地管理存在的问题


      集体土地产权主体不明晰造成集体土地多头管理,以致管理权限模糊,并引发土地管理的诸多问题


  多头管理。纵观我国土地管理制度改革历程,其最终目标旨在统一城乡土地管理,但目前仍是多头管理的局面。建设、农业、林业、海洋、铁路交通等多部门牵涉土地管理是城镇和农村土地管理共有的问题。就农村土地,因集体土地产权主体不明晰造成的集体土地管理主体多头是更为突出的问题。农村土地归集体所有,但“集体”到底是哪一级,法律规定较为含糊,目前认可的说法是乡(镇)、村、村民小组(社)三级。归属决定管理,三级归属导致三级管理。法律含糊的同时是农民认知的不清。集体土地的多头管理,一是会导致管理权限模糊,二是可能出现利益层级化,各层级土地管理者形成各自的利益导向,相互间争权夺利,或上级侵害下级土地利益,都可能损害农民利益,不利于农村土地的合理利用和有效管理。

  管理权限模糊。多头管理导致管理权限模糊,并由此导致土地管理的诸多问题。一方面,多部门参与,增加沟通和协调难度。首当其冲是土地利用总体规划和镇、乡、村庄规划的矛盾和冲突。其分别由土地和城建部门负责。《土地管理法》要求各级人民政府组织编制土地利用总体规划,并规定“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接。”但实践中,两者往往缺少有机的衔接和协调,相互矛盾、后者突破违反前者的情况屡屡发生。笔者曾去广东某地调研,当地土地管理部分反映,因为两种规划的不衔接,其所属范围内甚至不能找到同时符合两规的土地。另一方面,多部门参与,可能出现各部门的越位或缺位,出现“功劳属于大家,问题相互推诿,责任谁也不负”等问题,不利于城乡土地统一管理。

  登记制度分散且不规范。土地登记对土地管理至关重要,土地登记是对土地产权形式上的确认和保护。就农村土地登记,首先,登记数量较城镇明显偏少。2008年7月,国土资源部专门出台《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》,旨在进一步加大工作力度,推进宅基地登记。其次,登记部门分散。《土地登记办法》(国土资源部令第40号)规定应登记的集体土地使用权包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权,但不含土地承包经营权,后者由农业部门负责,而林权的登记由林业主管部门负责。再其次,《物权法》要求不动产统一登记,但目前城镇房地都尚未实现统一登记,就农村土地统一登记,其实现更显得遥遥无期。

  市场缺位。集体土地市场一直是缺位的。承包地的流转,事实上有法可依,国家一直实行允许农村土地承包经营权合理流转的政策。2002年《农村土地承包法》规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。2008年中共十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再一次强调在进一步稳定和延长承包期的基础上建立健全土地承包经营权流转市场。宅基地的流转,尽管小产权房屡禁不止,国家仍“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的,不予受理”。集体建设用地市场也是相当缺位。部分地区开展着集体建设用地流转的试点工作,相关政策法规也并未明确予以禁止,但亦没有相关配套性的政策法规,而试点也仅仅只是试点,并未大面积推广。

  土地相关功能越位或缺位。承包地和宅基地,其为农民生产生活提供基本支持的功能发挥得较为充分,但两者存在着相似的功能越位和缺位。一方面承包地和宅基地均肩负着社会保障功能,其成为农村社会保障的替代品,另一方面缺乏资产功能,价值缺乏显化的途径。集体建设用地,无论是在隐性的流转市场抑或在流转试点中,其价值均能得以体现,但这种流转并未得到法律完全认可,且目前集体建设用地不能抵押,其资本功能缺位。事实上,流转和抵押均能发挥土地的资本功能,两者有相互促进的功能,集体建设用地在法律的夹缝中流转,而抵押市场基本尚不存在,相互的不完善使得集体建设用地难以发挥土地的融资功能。


 第四节  

  多角度完善农村土地管理制度


      建立和完善城乡统一的土地利用规划,构建利益协调机制,注重部门合作和公众参与


  规划管理

  首先,规划管理的重点是建立和完善城乡统一的土地利用规划,这是用途管制的基础。“严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地”和“统筹安排各类、各区域用地”,这是规划管理需要遵循的首要原则。其次,应构建利益协调机制。规划的本质是利益的再分配,土地利用总体规划在全国范围布局土地利用规模和结构,农地的收益低于其他用途的土地,因此应充分保证我国粮食基地、基本农田保护区等的利益。再其次,需明晰土地利用规划在国家规划体系中的地位。纵向的需理清其与国民经济和社会发展规划、区域规划、专项规划等的关系,横向的需理清其与乡(镇)村庄规划、城市规划等的关系。最后,应注重部门合作和公众参与。土地是全社会共享的,肩负着较多的职责,协调着多方利益,为此土地利用规划的编制和实施需要多部门合作和公众参与。

  土地登记管理

  土地登记制度是政府以国家的公信力来保护土地权益人合法权益、维护土地市场交易安全的基本制度,土地登记管理旨在保障产权人权益。城乡统一登记须做到“四统一,两并重”,四统一即各类土地统一登记、城乡统一登记、房地统一登记、统一登记过程,两并重即数量与质量并重、静态与动态并重。其中,各类土地统一登记,要求改变目前土地登记部门分散的局面,将耕地、园地、林地、牧草地等的登记及集体土地所有权、使用权、承包经营权等的登记归于同一部门,或由土地管理部门负责,或建立独立登记机构。数量质量并重,地籍调查时对土地的数量和质量均加以评价。另外,土地登记不仅要注重静态的初始登记,同样需要注重动态的变更登记,以及时体现土地交易的动态性,保障土地交易中各方权利人的利益。

  农村土地市场管理

  农村土地市场管理有两个层次,第一个层次是通过法律政策等进一步明确农村土地市场化改革的方向,即承包地着重其自然属性、社会属性和资源功能,宅基地和集体建设用地着重经济属性和资产资本功能。第二个层次即为建立城乡统一的土地市场提供有效的服务和管理。主要包括五方面,一是产权,明晰的产权是市场的前提;二是信息,市场经济一大特点是分散决策,信息充分是必要的,为此土地管理部门应建立农村土地信息库,及时准确的发布交易信息;三是市场平台,即提供土地交易场所,对农村土地先行构建有形市场十分必要;四是合理的收益分配机制,集体土地的增值显然不能完全地实行涨价归公或归私,应在农民、集体、各级政府间合理分配,至于具体分配方式,是农村土地市场构建的关键之一;五是包括法律援助、并提供中介咨询服务及对农民相关知识的教育培训。提升农民素质至关重要,农民是农村土地制度改革的重要参与者,若要“还权于集体”,农民需要具备良好的谈判和决策素质,需懂得土地资产如何定价,需学会为自己争取应得的权利,且通过教育可以纠正其错误的产权理念。

  农村土地价格管理

  土地价格管理是构建农村土地市场的关键。土地价格管理应与土地市场管理并行,两者有相互促进的作用,价格在市场交易中显化进而形成合理的价格体系,价格在土地的有效配置中发挥基础性作用,推进土地市场的完善。鉴于我国农村土地市场基本尚未建立,农村土地价格管理可分两步走。第一步是通过开展区片价定价、分等定级、价格评估等工作,合理确定各类农村土地的质量、等级,评估其市场价格,建立农村土地评估价格体系,为公平交易提供参考,市场价格形成提供基础。第二步在价格体系较为完善的基础上,随着农村土地市场的建立,土地市场价格也就自然形成,这是建立健全市场信息系统和统计制度,完善市场监测分析机制,促进信息披露工作的制度化、规范化,以规范农村土地市场秩序,保证农村土地价格的合理形成。

  土地纠纷管理

  建立健全土地纠纷管理,为农民提供相应的法律援助,是农村土地市场化改革进程中需要高度关注的。农村土地市场化改革较容易产生纠纷,农民目前仍属于弱势群体,遇到纠纷时自我保护能力较弱,纠纷的产生可能导致其生活生产出现较大障碍,长期得不到解决可能影响社会稳定。相关的法律援助体系包括中介机构、评估咨询服务等,即和城市相似的农村的整个市场所需要的服务体系。首先需加大对法律援助工作的宣传力度,使农民在权益受到侵害时意识到并知道应该和怎样去寻求法律保护;其次基层法律援助工作要完善自身的服务质量,要严格审查制度,提高工作效率,确保法律援助案件的质量,切实维护受援人的合法权益,以赢得更多农民的信任;再其次农民可能并无更多的资金用于支付法律援助费用,因此政府应承担相应责任,加大对法律援助的投入和财政补贴,扩大法律援助覆盖面。

     
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